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關于《海口市行政規范性文件制定與備案管理辦法》的解讀

中國海口政府門戶網站  更新時間:2020-04-03   來源:市司法局  作者:海口市司法局
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        關于《海口市行政規范性文件制定與備案管理辦法》的解讀

 

現就《海口市行政規范性文件制定與備案管理辦法》(以下簡稱《辦法》)做如下說明。

一、制定的必要性

2018年,國務院辦公廳先后下發了《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知(國辦發〔201837號)》《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見(國辦發〔2018115號)》,從國家層面對規范性文件的制定、監督程序、合法性審核機制等作出全面、系統的規定。2019525日,海南省人民政府發布《海南省行政規范性文件制定與備案規定》(海南省人民政府令第285號),對《海南省規范性文件制定與備案登記規定》進行修訂。《海口市規范性文件制定與備案管理辦法》(以下簡稱原《辦法》)于200661日頒布實施、20121113日修正,在規范性文件制定和監督管理工作,推進我市的法治政府建設進程發揮了重要作用,但其部分內容與國務院辦公廳《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》《海南省行政規范性制定與備案規定》不一致,同時,隨著我市經濟社會的發展變化,規范性文件管理工作面臨著需要研究解決的新情況和新問題。為全面貫徹落實國家和海南省關于加強行政規范性文件制定和監督管理各項新要求,解決當前存在問題,適應新的形勢,亟需對原《辦法》進行修訂。  

 

 

二、主要內容

 

(一)關于行政規范性文件的名稱和定義

《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知(國辦發〔2018〕37號)》對行政規范性文件的概念進行了明確規定,這是目前關于行政規范性文件概念最新、最權威的表述。《辦法》根據上述規定對原《辦法》名稱進行了修改,在規范性文件前面增加了“行政”兩字,強調了行政性,并在第二條對規范性文件的定義進一步予以明確。相比原《辦法》,《辦法》第二條對規范性文件的認定在原基礎上增加了“公開發布”與“在一定期限內可以反復適用”的要求,即認定是否屬于行政規范性文件需要同時滿足行政性、普遍性、外部性、反復適用性和公開性五個特性,缺一不可。

(二)關于職責分工與制定主體

《辦法》第條根據我市行政規范性文件審查備案工作實際,在原《辦法》確定的職責分工的框架上進行了調整和細化,把行政規范性文件的審查備案職責劃分為行政規范性文件的審查、報送備案以及備案審查職責,對市、區人民政府辦公室、開發區管委會、保稅區管委會增設了相應職責,并在《辦法》第條增加一項列為第(四)項,對開發區管委會、保稅區管委會的行政規范性文件制定主體資格予以明確。

(三)關于禁止設定事項

根據《海南省行政規范性文件制定與備案規定》第八條的規定,《辦法》第條要求規范性文件不得規定下列內容:(一)增加法律、法規規定之外的行政權力事項或者減少法定職責;(二)設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項,增加辦理行政許可事項的條件,規定出具循環證明、重復證明、無謂證明的內容;(三)違法減損公民、法人和其他組織的合法權益以及社會公共利益或者增加其義務,侵犯公民人身權、財產權、人格權、勞動權、休息權等基本權利;(四)超越職權規定應由市場調節、企業和社會自律、公民自我管理的事項;(五)違法制定含有排除或者限制公平競爭內容的措施,違法干預或者影響市場主體正常生產經營活動,違法設置市場準入和退出條件;(六)其他應當由法律、法規、規章規定的事項。該條規定刪除了原《辦法》中的行政收費事項,即規范性文件可以依法設行政收費事項,這也是和《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知(國辦發〔2018〕37號)》精神一致的。

(四)關于制定程序

《辦法》第條明確了規范性文件的制定程序,對一般規范性文件需要經過的各個環節進行了羅列,規定制定行政規范性文件應當經過調研起草、征求意見、協調分歧、法律審核、審議決定、簽署、編號、公布等八個程序,如屬于重大行政決策的規范性文件,還應當按照《重大行政決策程序暫行條例》的有關規定進行風險評估。相比原《辦法》,新增加“編號”環節,并在第二十一條作了相應要求,即規范性文件在制定機關主要負責人簽發后,由制定機關統一登記、統一編號、統一印發,并以“規”字號公布。

 (五)關于征求意見

在保留原《辦法》有關書面征求部門意見規定的基礎上,結合《海南省行政規范性文件制定與備案規定》第十一條對行政規范性文件應當向社會公開征求意見的要求,《辦法》第十條、第十條對行政規范性文件草案應當如何征求意見進行了詳細規定,明確起草單位在行政規范性文件草案報送法律審核前,應當書面征求有關部門意見,就是否符合社會主義核心價值觀、是否符合國家和公共安全、生態環保、公平競爭要求等征求相關主管部門意見,并列明向社會公開征求意見的幾種方式。《辦法》第十八條、第三十條分別對文件草案報送法律審核和報送備案時應該提供上述征求意見及采納情況作了相應要求。

(六)關于集體審議

制定行政規范性文件實行集體研究討論決定制度,為防止違法決策、專斷決策、“拍腦袋”決策,《辦法》第二十條按照《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知(國辦發〔2018〕37號)》《海南省行政規范性文件制定與備案規定》的要求,對原《辦法》審議決定程序進行了修改,規定市、區人民政府制定行政規范性文件應當經本級人民政府常務會議、全體會議或者專題會議審議決定,市、區人民政府部門制定行政規范性文件應當經本部門辦公會議審議決定。

(七)關于文件的有效期及清理

根據《國務院關于加強法治政府建設的意見》《海南省行政規范性文件制定與備案規定》的要求,《辦法》第二十條對標注“暫行”、“試行”的行政規范性文件的有效期進行了修改,由原《辦法》規定的“2年”改為“一般不超過3年”。同時,根據《海南省行政規范性文件制定與備案規定》第三十一條有關文件清理的要求對文件清理的時限進行了調整,由2年一次改為5年一次,并對應當及時清理的情形予以明確。

(八)關于行政規范性文件的解釋

《辦法》第三十條在遵循《海南省行政規范性文件制定與備案規定》第二十三條“行政規范性文件由制定機關負責解釋”規定的原則上,參照政府規章解釋的有關規定,對行政規范性文件的解釋問題予以進一步明確,即市、區人民政府行政規范性文件需要進一步明確具體含義或者制定后出現新的情況,需要明確適用行政規范性文件依據的,同級人民政府司法行政機關提出解釋意見,行政規范性文件的具體應用問題,由行政規范性文件實施部門提出解釋意見經本級人民政府批準后公布。

(九)關于備案與審查

為進一步理順監督程序、強化事后監督職責,并與《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知(國辦發〔2018〕37號)》《海南省行政規范性文件制定與備案規定》有關規范性文件備案的規定相銜接,《辦法》第三十條明確規范性文件應當自公布之日起15日內報送備案,將原《辦法》規定的“事前備案”修改為“事后備案”,對備案機關也了調整,向人民政府備案修改為直接向司法行政機關備案,并增加向人大備案。經備案機關備案審查,提交材料齊全、符合規定形式的行政規范性文件予以備案,不再進行統一備案登記編號,只做內部臺賬登記,文件公布時不再具有備案登記號。

(十)關于異議審查制度

為完善規范性文件監督機制,暢通民意訴求渠道,《辦法》第三十七條按照《海南省行政規范性文件制定與備案規定》第二十九條的要求,對原《辦法》有關異議審查的內容進行了調整完善,將公民、法人或其他組織書面合法性審查申請的提出對象由“市、區人民政府法制機構”修改為“行政規范性文件的制定機關或備案機關”,按照誰制定誰解釋的原則,明確制定機關的審查處理責任,并參照西寧市的先進做法,規定經核實發現行政規范性文件違反法律、法規、規章的,制定機關應當自行糾正,以及必要時備案機關可直接審查處理。

(十一)關于沖突與適用

《辦法》第三十九條在原《辦法》基礎上,按照立法法規定的原則,對不同行政機關制定的行政規范性文件對同一事項規定相沖突時如何適用進行了補充完善,增加了人民政府與其工作部門之間、具有業務主管關系的上下級人民政府部門之間行政規范性文件適用的規定,并根據《海口市人民政府工作規則》有關各區和各部門之間直接協調的規定,對區人民政府(含開發區管委會、保稅區管委會)、鎮人民政府、市人民政府部門、區人民政府部門、區人民政府派出機關不具有上下級關系的行政機關、組織制定的行政規范性文件之間適用問題規定了協商機制,直接協商不成再由司法行政機關協調


 

 




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